Asylbereich ist zumTestfeld für den Ausbau staatlicher Kontrolle geworden

Nach der Abstimmung über die letzte Asylgesetzrevision gibt der Rechtsnwalt Peter Frei Überblick und Einblick in die rechtliche Entwicklung im Asylbereich. Die Menschenverachtung sei „zum Teil auf die Spitze getrieben“ worden. Der Jurist hält einen Gesetzgebungsstopp und eine Denkpause für dringlich.

Von Peter Frei

Was ist Asylgewährung? Ich beginne bei der Staatstheorie. Alle Staatsbürger sollten ruhig und in geordneten Verhältnissen leben können. Die Ruhe und Ordnung aufrechtzuerhalten ist eine grundlegende staatliche Aufgabe. Was geschieht, wenn der eigene Staat diese Aufgabe nicht wahrnimmt oder einzelne Bürger wegen ihrer Gesinnung, Religion oder Zugehörigkeit zu einer Minderheit verfolgt? Dann muss ein anderer Staat Asyl gewähren. Dies ist der Sinn der Flüchtlingskonvention, welche die Schweiz ratifiziert hat und Ausfluss dieser Konvention ist die Asylgesetzgebung.

Die Frage, ob jemand Asyl erhält oder nicht, ist nicht einfach zu beantworten: Meistens gibt es keine direkten Beweise für eine Verfolgung. Also kommt den Aussagen der asylsuchenden Person sehr grosse Bedeutung zu. Diese müssen glaubwürdig sein.

Asylentscheide tangieren die Menschen- und Grundrechte wie die Garantie von Leib und Leben, den Respekt der Menschenwürde, das Folterverbot oder das Recht auf ein ungestörtes Familienleben und auf freie persönliche Entfaltung: Es geht beim Asyl immer um die Frage, ob jemand ohne Risiko für Leib und Leben in sein Fluchtland zurückkehren muss. Machen die Asylbehörden bei dieser Risikoprüfung gravierende Fehler, sind sie in der Verantwortung. Dann haben sie den nötigen staatlichen Schutz verweigert und stehen deshalb in der Pflicht.

Wie läuft heute ein Asylverfahren ab?

In der Praxis müssen in einem Asylverfahren sehr viele offene Fragen geklärt werden. Es müssen die Herkunft, die Identität, die Reisedokumente, der Reiseweg und die Asylgründe etc. untersucht und beurteilt werden. Dafür werden zahlreiche Datenbanken abgefragt (z.B. Zemis, EURODAC, Schengen-Visums-Datenbank), Berichte von andern Behörden eingeholt (z.B. des Geheimdiensts). Je nachdem sind auch die Schweizer Botschaften involviert. Diese prüfen z.B. Dokumente auf ihre Echtheit und liefern Berichte über die Verfolgungssituation bestimmter Personengruppen.

Anhand dieser Ergebnisse werden (in der Regel zwei) Befragungen mit der asylsuchenden Person durchgeführt.

Erst danach kann das BFM, das Bundesamt für Migration, einen Asylentscheid fällen. Asylverfahren des BFM können heute in einzelnen Fällen bis fünf Jahre dauern, was diskussionslos absolut inakzeptabel ist.

Gegen den Entscheid kann Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht BVwGer eingereicht werden. Je nach Art stehen dafür 5 Arbeitstage (bei Nichteintreten) oder 30 Tage zur Verfügung. Das Gericht verlangt für das Beschwerdeverfahren normalerweise einen Kostenvorschuss von Fr. 600. Nur Mittellose werden davon auf Gesuch hin befreit.

 Das Urteil des BVwGer ist endgültig, kann also nicht noch an ein höheres Gericht weitergezogen werden.

 Das erste Asylgesetz

Das erste Asylgesetz der Schweiz stammt aus dem Jahr 1979. Seit Januar 1955 galt die Flüchtlingskonvention und ab den 50er Jahren gab es eine relativ liberale Aufnahmepraxis. So wurden 1956 einige Tausend ungarische und 1968 etwa 30‘000 tschechische Flüchtlinge ohne Federlesens in wenigen Wochen in der Schweiz empfangen und als Flüchtlinge anerkannt. In der Gesellschaft bestand damals Konsens, dass diese Menschen vom Kommunismus verfolgt seien und man lobte allseits ihren Mut zum Widerstand.

Unter diesem Eindruck wurde 1979 ein erstes, aus heutiger Sicht relativ liberales Asylgesetz erlassen. Damals gab es z.B. noch zwei Rechtsmittelinstanzen, nämlich das EJPD als Rekurs- und der Bundesrat als Beschwerdeinstanz. Allerdings fehlte damals noch eine gerichtliche Instanz zur Überprüfung der Verwaltungsentscheide.

Seitherige Revisionen

Seit 1979 gab es etwa 10 Gesetzesrevisionen, darunter auch eine Totalrevision. Meistens handelte es sich dabei um Anpassungen des Asylgesetzes an die Bedürfnisse der Asylverwaltung.

So wurde etwa eine Sonderabgabe für alle erwerbstätigen Asylsuchenden von 10 Prozent auf ihrem Lohn eingeführt. Mit diesen Abgaben wird bis heute ein Teil der Kosten des Asylverfahrens refinanziert.

Oder es wurde das Nothilferegime eingeführt, dem alle abgewiesenen Asylbewerber unterstellt wurden. Zudem wurden Gesetze für Kriegsflüchtlinge zwar geschaffen, aber bisher noch nie angewandt.

Positive Änderungen des Gesetzes waren eher selten. Als wichtigste positive Änderung ist die Einführung einer unabhängigen gerichtlichen Instanz zu sehen. Zuerst war dies die Schweizerische Asylrekurskommission 1994. Heute haben diese Funktion die beiden Asylabteilungen des Bundesverwaltungsgerichts übernommen, welches sich nun in St. Gallen befindet. Diese verwaltungsunabhängige gerichtliche Kontrolle der Asylentscheide hat einiges – aber keine Wunder – bewirkt. Sie entspricht den üblichen Ansprüchen eines rechtsstaatlichen Asylverfahrens. Asylrekurskommission und Bundesverwaltungsgericht haben schon zahlreiche Leitentscheide zu verschiedensten Rechtsfragen und zur Länderpraxis gefällt.

Zurück zu den Revisionen: leider wurden die meisten Gesetzesrevisionen unter dem politischen Druck der nationalistischen Rechten durchgesetzt. Diese hat schon seit den 60er-Jahren Stimmung gegen alles Fremde, gegen Ausländer und Asylsuchende gemacht. Diese Bevölkerungsgruppen haben kein Stimmrecht und können sich – wenn überhaupt – politisch bloss auf der ideologischen Ebene wehren. Die ständigen politischen Kampagnen der Rechten haben das politische Klima in der Schweiz nachhaltig zum Schlechten beeinflusst. Das zeigt sich z.B. bei den relativ neuen begriffen „Wirtschaftsflüchtling“ und „Asylmissbrauch“. Auch gemässigtere politische Kräfte wie die CVP haben sich immer, gerade auch in letzter Zeit, wieder zu hektisch und wenig überlegten neuen Gesetzen hinreissen lassen, die bloss Verschärfungen mit sich brachten wie z.B. die Registrierung des genetischen Fingerabdrucks bestimmter Kategorien von Asylsuchenden, welche von manchen Staatsrechtsprofessoren als unzulässig beurteilt wird.

Alle bisherigen Revisionen des Asylgesetzes haben auch einen bürokratischen bzw. technokratischen Ansatz: Sie beruhen auf der – wissenschaftlich wohl kaum haltbaren – Annahme, die Migration im Asylbereich lasse sich durch Kontrolle und effektiven Einsatz der finanziellen Mittel beeinflussen, also steuern. In der Realität sind wir weit davon entfernt: Niemand hat es bisher geschafft, über die Jahre eine realistische Einschätzung der zukünftigen Asylgesuchszahlen zu machen.

Die Ära von Bundesrat Blocher

In dieser Zeit hiess die Devise Sparen und Abschrecken. Deshalb wurde die Aufnahmekapazität der Unterkünfte für Asylsuchende auf die unrealistische Vorgabe von 10‘000 Gesuchen pro Jahr eingestellt und etwa ein Drittel des Personals des BFM entlassen oder pensioniert. Und dies, obwohl es in der Asylstatistik kein einziges Jahr gibt, in dem es weniger als 11000 Gesuche gab…

Zudem wurde das BFM mehrfach reorganisiert und sein Personalbestand dramatisch heruntergefahren.

Wegen dieser Politik kommt es bis heute zu grossen Engpässen bei der Unterbringung von Asylsuchenden, und das BFM muss nach wie vor einen riesigen Pendenzenberg abtragen.

 

Vorgeschichte der aktuellen Revision

Als BRin Sommaruga das EJPD übernommen hat, kam es etwa zeitgleich wegen des sog. Arabischen Frühlings zu einem Anstieg der Asylgesuchszahlen. Die Aufnahmekapazität in den Unterkünften war viel zu klein. Es mussten Notunterkünfte in Zivilschutzanlagen, teilweise auch unter Tag, geschaffen werden. Verschiedene Gemeinden verweigern seither immer häufiger die Unterbringung. Die Platznot in den Bunkern führte zu Spannungen unter den Asylsuchenden. Zudem gab es Probleme mit reklamierenden und teilweise kleinkriminellen Asylsuchenden.

Vor diesem Hintergrund wurde der Ruf nach Härte gegenüber Asylsuchenden und nach der Beschleunigung der Asylverfahren immer lauter.

BRin Sommaruga hat in ihrer Amtszeit mehrere Gesetzesrevisionen an die Hand genommen. Zwei davon wurden bereits vom Parlament diskutiert und angenommen. Die erste wurde dringlich in Kraft gesetzt und ist im Moment geltendes Recht. Eine weitere geht noch im Juni 2013 in die Vernehmlassung.

Ich möchte diese Vorlagen im einzelnen etwas näher bringen.

 

1. Vorlage 3: Die sog. „dringlichen Massnahmen“ sind seit 29.9.2012 von den Räten abgesegnet und sofort in Kraft gesetzt worden. Gegen diese Gesetze haben die jungen Grünen, die Juso und Kreise der Asylbewegung mit Erfolg das Referendum ergriffen. Am 9. Juni 2013 wurde darüber abgestimmt.

Inhalt:

• Der Flüchtlingsbegriff wird erstmals eingeschränkt, indem den Kriegsdienstverweigerer die Flüchtlingseigenschaft abgesprochen wurde. Diese Neuerung wird allseits als politisches Signal in Richtung Eritrea verstanden, hat aber in Tat und Wahrheit wohl nur symbolische Bedeutung. Dennoch wurde bei dieser Änderung erstmals massiv am Flüchtlingsbegriff von Art. 3 AsylG geschräubelt, was grundsätzlich in Frage gestellt werden muss.
• Zweitens wurden die sog. Botschaftsgesuche abgeschafft. Gerade diese Änderung wirkt sich massiv auf die wirklich gefährdeten Flüchtlinge aus.
• Hinzu kommen noch eine neu Bundeskompetenz für die Schaffung von Bundeszentren und Möglichkeit für das BFM, Testphasen von neuen Verfahrensabläufen durchzuführen. Die dazu passenden Verordnungen des Bundesrats sind bekanntgemacht und es fand dazu eine Anhörung interessierter Kreise statt.

Im Rahmen solcher Testphasen können Zentren für Renitente eingerichtet werden. Nachdem die SPK NR tagelang über die Definitionen von Renitenten gestritten hat, ist bis heute nicht klar, was man darunter verstehen soll.

Unzulässig halte ich dabei, dass die Einweisung in ein Zentrum für Renitente nicht direkt mit einem Rechtsmittel angefochten werden kann, sondern bloss mit dem erstinstanzlichen Asylentscheid. Dies bedeutet, dass gegen die behördliche Feststellung, eine asylsuchende Person sei renitent, kein effizientes Rechtsmittel besteht. Es wird sich zeigen, ob dies vom Bundesverwaltungsgericht goutiert wird.

Die zweite einschneidende Änderung bei den Testphasen betrifft die Beschwerdefrist von 30 Tagen. Sie wird versuchsweise auf 10 Tage reduziert. Selbst wenn die asylsuchende Person eine Rechtsvertretung hat, ist zehn Tage sehr knapp für die Instruktion, die Beschaffung von Beweismitteln und für die Beschwerdebegründung. So schafft man eine neue Quelle von Fehlentscheiden. Angesichts der kurzen Beschwerdefrist wird man zudem viel eher eine Beschwerde ergreifen, als darauf zu verzichten. 

Aus juristischer Sicht halte ich es zudem für sehr problematisch, dass diese Vorlage als dringlich erklärt und sofort in Kraft gesetzt wurde. Medienwirksam wird damit bestätigt: Es brennt, obwohl dies eigentlich nicht stimmt. Die Schweiz hatte in den letzten zwei Jahren nicht aussergewöhnlich viele Asylgesuche. Probleme gibt es vor allem bei der Unterbringung der Asylsuchenden.

Demgegenüber wären die Vorgaben des Parlamentsgesetzes für eine Dringlicherklärung sehr hoch: Es müsste ein Notstand drohen. So gesehen hat das Parlament mit der Dringlicherklärung ohne stichhaltige Begründung Notrecht geschaffen.

Kommen wir nun zum zweiten Projekt, zur Vorlage 1: Diese Änderungen des Asylgesetzes stammen mehrheitlich noch aus der Ära Blocher und von BRin Widmer-Schlumpf. Sie wurden vom Parlament am 14.12.12 abgesegnet und unter dem Eindruck der gestiegenen Gesuchszahlen und der Medienkampagne gegen maghrebinische Asylsuchende zusätzlich verschärft. Dagegen wurde kein Referendum ergriffen. Der Bundesrat muss sie noch in Kraft setzen. Es ist ungewiss, ob dies auf den 1.7.13 oder den 1.1.2014 geschieht. Es ist eher mit dem Januar 2014 zu rechnen, da die Umsetzung der Vorlage wesentliche Neuerungen nach sich zieht.

Auch dieses Paket umfasst gravierende Verschärfungen des Gesetzes:

• Man hat nochmals am Flüchtlingsbegriff herumgeschraubt und ihn noch enger als bisher gefasst. So können sog. Nachfluchtgründe keine Flüchtlingseigenschaft mehr begründen.
• Und Gesundheitliche Probleme müssen Asylbewerber ganz am Anfang der Verfahrens offen legen, sonst werden sie nicht berücksichtigt. Dies ist vor allem für traumatisierte Flüchtlinge eine hohe Barriere.
• Weiter wird der Zugang zum Asylverfahren und die Prüfung von zweiten Asylgesuchen und von sog. Wiedererwägungsgesuchen stark erschwert.
• Erstmals setzt das neue Gesetz Prioritäten für die Behandlung der Gesuche. Und Zahlreiche Bestimmungen sollen das Verfahren vereinfachen und es schneller und effizienter machen.
• Gleichzeitig werden bisher garantierte Rechte von Asylsuchenden und Flüchtlingen abgebaut. Der Kreis des Familienasyls wird enger gefasst, Flüchtlinge erhalten erst nach 10 Jahren die Niederlassung. Das Nothilferegime wird ausgedehnt.
• Auch beim Rechtsschutz wird hauptsächlich abgespeckt. Der Beschwerdegrund der Unangemessenheit wird z.B. gestrichen. Dafür wird die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands etwas erleichtert.
• Sinnvoll aus meiner Sicht ist bloss, dass die zahlreichen Nichteintretenstatbestände zusammengestrichen wurden.

3. Vorlage 2: Projekt Sommaruga zur Beschleunigung – Modell Holland. Diese Massnahmen sind heute erst in Skizzenform bekannt. Sie sollen – nach einer mehrjährigen Testphase – ein völlig neues, schnelles Asylverfahren in Bundeszentren einführen. Ein Vernehmlassungsentwurf ist per Mitte Juni angekündigt.

Da das Notrecht der Vorlage 3, die mit der Abstimmung am 9.6.13 angenommen wurde, nach drei Jahren automatisch wegfällt, müssen wir erwarten, dass das EJPD in seiner neuen Vorlage auch diese notrechtlichen Bestimmungen in das ordentliche Gesetz überführen will. Hier ist demnach noch nicht das letzte Wort gesprochen.

Wenn ich eine Bilanz über die letzten 30 Jahre Asylgesetz ziehen soll, fällt mir am ehesten Folgendes ein:

·    Es wurde da und dort symbolische Politik auf Kosten von Problemlösungen betrieben. Denken wir etwa an den Asylgrund der Kriegsdienstverweigerung.

·        Der Asylbereich wurde zu einem Testfeld für den Ausbau der staatlichen Kontrolle über die Rechtsunterworfenen. Asylsuchende haben keine Lobby und können sich nicht mit dem Stimmzettel wehren, also gibt es dagegen auch keinen Protest. Aber wenn man im Parlament darüber diskutiert, ob die gerichtliche Kontrolle von Asylentscheiden abgeschafft werden soll, läuten bei mir die Alarmglocken: Ein staatliches Grundprinzip, die gerichtliche Kontrolle von Exekutivgewalt, wird dadurch ausgehöhlt.

·        Zum Teil wurde die Menschenverachtung auf die Spitze getrieben. Jeder, der einmal einen Asylbunker gesehen hat und weiss, was das Nothilferegime ist, weiss wovon ich spreche.

·         Ich plädiere deshalb für einen Gesetzgebungsstopp. Das hektische perpetuum mobile der ständigen Verschärfungen sollte ein Ende haben. Dies soll eine Ruhe- und Überlegungspause ermöglichen. Zudem sollten wir es schaffen, dem Fremden mit Gelassenheit und Menschlichkeit entgegenzugehen.